Weltklimakonferenzen: gemeinsam für den Klimaschutz

Die Weltklimakonferenzen (COP) legen die Grundsteine für den Klimaschutz. Was sie bislang erreicht haben, wie sie arbeiten – und warum sie oft so zäh verlaufen.

Flaggen vor blauem Himmel

Die gute Nachricht: Noch lässt sich verhindern, dass sich die Erde um mehr als 1,5 Grad aufheizt. Das geht aus dem jüngsten Bericht (AR6 SYR) des Weltklimarats IPCC hervor, den die Wissenschaftler im März 2023 vorgelegt haben.

Die schlechte Nachricht: Es bleiben dafür nur noch wenige Jahre Zeit. Eine „schnelle und tiefgreifende sowie in den meisten Fällen sofortige Senkung der Treibhausgasemissionen in allen Sektoren in diesem Jahrzehnt“ ist dafür notwendig, heißt es in dem IPCC-Bericht. Und weiter: „Das Zeitfenster, in dem eine lebenswerte und nachhaltige Zukunft für alle gesichert werden kann, schließt sich rapide.“

Eine enorme Verantwortung also für die Teilnehmer der ab Ende November 2023 in Dubai stattfindenden 28. Weltklimakonferenz (COP 28) der Vereinten Nationen. COP ist dabei die Abkürzung für „Conference oft he Parties“, es handelt sich also um eine „Vertragsstaatenkonfenz“. Die Vertreter von fast 200 Ländern werden zwei Wochen lang darum ringen, den globalen Klimaschutz auf das nötige Tempo zu beschleunigen. Die Teilnehmer ziehen Bilanz, was die Weltgemeinschaft bei der Minderung der CO₂-Emissionen bislang erreicht hat, legen Defizite offen und verhandeln über die Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen. Auch der Ausgleich von Klimaschäden in Entwicklungsländern steht auf der Agenda der COP 28.

Völkerrechtlich verbindlich – aber keine Sanktionen

Die Weltklimakonferenzen gehen zurück auf die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (United Nations Framework Convention on Climate Change, kurz UNFCCC), die 154 Staaten 1992 auf der Rio-Konferenz unterzeichnet haben. Mit dem Unterzeichnen der Konvention verpflichten sich Länder, die Treibhausgasemissionen so weit zu reduzieren, dass sich die Ökosysteme auf natürliche Weise an die Erderwärmung anpassen können. Was konkret bedeutet: Zur Mitte dieses Jahrhunderts dürfen die globalen Temperaturen im Durchschnitt nicht mehr als 1,5 bis 2 Grad über dem Niveau vor Beginn der Industrialisierung liegen.

Das Zeitfenster, in dem eine lebenswerte und nachhaltige Zukunft für alle gesichert werden kann, schließt sich rapide.

Synthesebericht zum Sechsten IPCC-Sachstandsbericht, März 2023

Die mittlerweile jährlich stattfindende COP ist die zentrale Entscheidungsinstanz der heute 196 UNFCCC-Unterzeichnerstaaten. Beschlüsse müssen dort einstimmig gefällt werden. Viele der Vereinbarungen sind völkerrechtlich bindend. Das gibt ihnen ein sehr hohes Maß an Wirkungskraft – sind die einzelnen Staaten damit doch unabhängig von der politischen Position der nationalen Regierungen verpflichtet, ihren Beitrag zum Klimaschutz zu leisten. Allerdings sehen weder die UNFCCC noch spätere COP-Beschlüsse Sanktionen für Staaten vor, die ihrer Verantwortung nicht gerecht werden. Vielmehr setzen die COP vor allem auf den Reputationsdruck, der mit den Vereinbarungen entsteht: Wer seine Pflichten nicht erfüllt, verliert international an Ansehen.

Die Weltklimakonferenzen sind aber nicht nur Beschlussgremium – sie dienen auch als Plattform für den Austausch von Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Nichtregierungsorganisationen zu allen Fragen rund um den globalen Klimaschutz. Am Weltklimagipfel 2022, dem COP 27 im ägyptischen Sharm El Sheikh, nahmen insgesamt gut 20.000 Expertinnen und Experten teil.

Ein Ziel, viele Interessen

Auch wenn die Teilnehmer der COP ein gemeinsames Ziel eint, so unterscheiden sich ihre Interessen doch erheblich voneinander. Das macht es oft schwer, bei den Beschlüssen zur geforderten Einstimmigkeit zu kommen. Dabei stehen sich in der Regel vor allem Industrie- und Entwicklungsländer gegenüber. Letztere argumentieren, dass sie historisch kaum zur Erderwärmung beigetragen haben und auch aktuell nur sehr wenig CO₂ emittieren. Sie sehen deshalb vor allem die Industrieländer in der Pflicht, die Lasten des Klimaschutzes zu tragen.

Eine besondere Rolle in diesem Konflikt spielen die Schwellenländer. Staaten wie China oder Indien haben viele Jahrzehnte lang vergleichsweise wenig Treibhausgase ausgestoßen, gehören jetzt aber zu den größten Emittenten der Welt. Forderungen nach mehr Engagement beim Klimaschutz begegnen sie häufig mit dem Argument, dass ihr CO₂-Ausstoß pro Einwohner heute immer noch weit niedriger ist als der von Industriestaaten wie der USA.

Klimarahmenkonvention als Geburtsstunde der COP

Die 1992 in Rio de Janero beschlossene Klimarahmenkonvention sieht vor, dass sich die unterzeichnenden Staaten regelmäßig treffen, um über den Klimaschutz zu beraten. Das war die Geburtsstunde der COP. Seitdem ist bei bisher 27 Weltklimakonferenzen einiges passiert – und manches nicht. Unser Überblick:

Mit der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung, heute bekannt als Rio-Konferenz, wird der Grundstein für alle noch folgenden Weltklimakonferenzen gelegt: Mit der Verabschiedung der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) erkennen die Vertreter der 154 anwesenden Nationen erstmals ein internationales Leitbild an, welches wirtschaftliche Effizienz, soziale Gerechtigkeit und die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen als gleichwertige Überlebensinteressen bestimmt: die Agenda 2021. Die Vereinbarung sieht unter anderem auch vor, dass sich die Unterzeichnerstaaten regelmäßig zu Weltklimakonferenzen (COP) treffen.

Ziel der ersten Weltklimakonferenz ist es, einen völkerrechtlich bindenden Vertrag zu ratifizieren, der den Schutz des Klimas sicherstellen soll. Dieser Vorstoß scheitert jedoch, da sich nicht genügend Nationen bereiterklären, den Vertrag zu unterzeichnen. Stattdessen können sich die Vertreter der 160 Teilnehmerstaaten darauf einigen, dass die Industrieländer verbindliche Zusagen für die mittelfristige Emissionsminderung geben. Ferner beinhaltet das sogenannte Berliner Mandat das Eingeständnis, dass die bisherigen Vereinbarungen nicht ausreichend seien, um den menschengemachten Klimawandel aufzuhalten.

Die Konferenz entwickelt sehr schnell ihre eigene Dynamik und findet erst rund 20 Stunden nach dem geplanten Ende einen Abschluss. Am Ende steht das erste rechtsverbindliche Ziel: Die Industriestaaten verpflichten sich mit dem Kyotoprotokoll, ihre Treibhausgasemissionen zwischen 2008 und 2012 gegenüber 1990 im Durchschnitt um fünf Prozent zu senken. Das ist die Geburtsstunde des Emissionshandels. Zudem werden sechs Treibhausgase bzw. -gruppen (CO₂, CH₄, HFCs, PFCs, N₂O, SF₆) definiert, auf die die Verpflichtungen anzuwenden sind.

Die Teilnehmer vereinbaren, die Erderwärmung auf zwei Grad zu begrenzen – ohne dies allerdings in rechtsverbindliche Ziele zu übersetzen. Sie richten zudem einen Klimasozialfonds (Green Climate Fund) ein, der Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern finanziert. Die Mittel dazu kommen von den Industrieländern. Das ursprünglich anvisierte Ziel von 100 Milliarden Dollar pro Jahr wird jedoch verfehlt. Die Unterzeichner des Kyotoprotokolls verpflichten sich, ihre Klimaschutzmaßnahmen auszuweiten. Dieser Beschluss bildet das Fundament für das später ausgehandelte Pariser Klimaabkommen. Ein weiterer Punkt auf der Agenda von Cancún sind verschärfte Regelungen zum Schutz der Regenwälder.

Auf der Pariser Weltklimakonferenz erzielen die 194 Teilnehmer den ersten handfesten Durchbruch und beschließen völkerrechtlich verbindlich, die Erderwärmung auf deutlich unter zwei Grad gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. In der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts muss die Weltgemeinschaft zudem Treibhausgasneutralität erreichen. Des Weiteren sollen vom Klimawandel besonders betroffene Länder finanzielle Hilfen erhalten. Die Umsetzung des Abkommens soll in Fünf-Jahres-Schritten erfolgen. Es gilt zugleich als das letzte Abkommen auf absehbare Zeit, das Ziele klar definiert.

Die Weltklimakonferenz in Sharm El Sheikh war ursprünglich für das Jahr 2021 angedacht, muss jedoch aufgrund der COVID-19-Pandemie verschoben werden. Als wichtigster Erfolg dieser Konferenz gilt die Einrichtung eines Fonds zur Kompensation von Schäden (Loss & Damage), die durch den Klimawandel entstehen. Die Teilnehmer beschließen zudem Initiativen unter anderem zur Emissionsreduktion in der Landwirtschaft und zum Waldschutz. Außerdem entflammt eine Debatte darüber, ob Gas und Atom, wegen ihres geringen CO₂-Ausstoßes, als klimaneutrale Energieträger klassifiziert werden sollten.

Die Staatengemeinschaft will auf der kommenden COP in Dubai Bilanz ziehen: Was haben die einzelnen Länder mit Blick auf die Klimaziele von Paris bislang erreicht? Im Zentrum der Aufmerksamkeit steht dabei das Engagement der Industrieländer, was für viele Entwicklungsländer der Lackmustest für die weitere Zusammenarbeit sein wird. Auch inwiefern China seine Rolle in der internationalen Klimapolitik neu definiert und sich als Emittent versteht, ist ein Fokusthema. Zudem ist geplant, über die Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen sowie über den Ausgleich von Klimaschäden in Entwicklungsländern zu verhandeln.

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Stefanie Weidinger, Leiterin ESG Management & Strategy

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Leiterin ESG Management & Strategy
Nina Diesch, Leiterin ESG Reporting & Guidelines

Nina Diesch

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